２０１０年４月の大阪維新の会設立以来、自治体の形を巡る一大テーマとなってきた「大阪都構想」。１１月１日に行われた２度目の住民投票で再否決され、事実上、実現の可能性はついえた。賛否で市民を二分する激しい論争を巻き起こした都構想とは何だったのか。（共同通信＝大野雅仁、副島衣緒里、深江友樹）
▽地方発のチャレンジ
「地域を豊かにする制度を、地方から作り上げようとする試みだった」。都構想推進の旗を振り続けてきた大阪維新の政調会長、守島正大阪市議はこう語る。
大阪維新は創設者の橋下徹前代表（元大阪市長）時代から、大阪府と市が対立し、似たような政策を競い合うように展開する「二重行政」の解消を掲げてきた。その処方箋として打ち出したのが、成長戦略やインフラ整備などの広域行政を府に一元化し、大阪市を複数の特別区に再編する都構想だった。
守島氏は、道府県と政令指定都市の対立は大都市圏共通の課題だとした上で「大阪府の面積は都道府県の中で２番目に小さい。その狭いエリアの真ん中に、予算規模や権限の似た大阪市が存在し、他の地域よりもライバル意識が強かった。結果として府市一体の都市計画ができず、同じようなハコモノを造るなど税金の無駄遣いも多かった」と指摘する。
府と市の権限の重なりをなくせば、行政の対立は生まれず、効率的に政策を進められる。その結果「大阪が本来持っているポテンシャル（潜在能力）を十分に発揮できるようになり、さらなる経済成長が期待できる」という理屈だ。
大阪維新はこの主張を市民に伝え続けてきたが、２度の住民投票はいずれも僅差で否決。代表の松井一郎市長は「都構想は終了した」と宣言した。それでも守島氏は「大阪発で、何かしら制度を変えようとチャレンジしたことには意義がある」と強調する。
「少子高齢化などの課題に直面している地方が、自分たちで問題を定義して、あるべき都市の姿を設計する。具体的なアクションを起こしたことが重要だ。２度の否決で全国にそういう動きを広めることはできなくなったが、他地域でも都市制度を見直す契機になったのではないか」と振り返った。
▽「市の金をむしり取る」
１０年に及ぶ論争で、一貫して反対姿勢を取ってきたのが共産党だ。前回１５年の住民投票に続き、今回も反対派の代表として制度の問題点を指摘してきた大阪市議団の山中智子団長は「最悪の制度いじりだったとしか思えない」と手厳しい。
「都市の成長」を掲げてきた大阪維新に対し、共産は市と特別区という「基礎自治体の再編」に焦点を当てて反対の論陣を張ってきた。一つの市を複数の特別区に分割すれば、人件費などの行政コストが余計にかかり、財政運営が苦しくなる。収支が悪化すれば、福祉や教育といった住民サービスの削減に手を付けざるを得なくなるという考えだ。
山中氏は「大阪府と大阪市、両方を残したままでも成長はできるはず。維新がなぜ都構想を目指したのか、いまだにふに落ちないところがある」といぶかしむ。
思い出すのは維新創設者の発言だ。大阪府知事だった橋下氏は１１年、市長選へのくら替え出馬を念頭に「市役所の権限、金をむしり取る」と公言した。「当時の府にはお金も権限もなかった。でも府の真ん中には、大きな財源と権限を持つ大阪市がある。それが邪魔だというところから都構想は始まったのではないか」と推測する。
市議６期目の山中氏は「確かに過去の大阪市は巨大化する一方で、市民の声をあまり聞かなかった部分がある。その点は私たちも批判してきたが、だからといって制度をいじろうという都構想は、あまりにゆがんだ発想だ」と批判する。
市民の意見は賛成と反対で真っ二つに分かれた。激しい論戦の末、幻と消えた都構想。山中氏は「徒労感もあるが、多くの市民が府と市の関係、財源問題などを考えた経験は重要。より良い大阪市をつくるため、今後の糧にしていきたい」と話した。
▽役所の組織再編に過ぎず
大阪市を廃止して権限を府に集中させる都構想は、市役所と府庁の職員間にも対立を生んだ。
都構想の制度設計を担った府市の共同部署「副首都推進局」は大阪市役所本庁舎の５階にある。制度の企画、財政調整などの担当に分かれており、担当ごとに市役所出身と府庁出身の課長が２人配置されている。上役の部長や理事も府市それぞれから２人ずつだ。二重の配置は府議会、市議会の両方に対応するためだが「市役所出身者は信用できない」「府庁の面々は市をつぶそうとしている」という相互不信の温床にもなってきた。
橋下氏、松井氏の知事時代から都構想の議論を見てきた府幹部は「本質はシンプル。役所の仕事のやり方の問題だ」と話す。「同じ権限を持つ役所が二つあって、役人が対立していたら仕事がやりにくい。時間もかかる。これからの低成長と人口減少の社会を考えると、都市経営は一本化・効率化して考えないと間に合わない。都構想というのはそのための役所の組織再編だった」と振り返る。
住民投票を巡る議論では、賛成派の大阪維新が「１兆円の経済効果がある」とＰＲし、反対派の自民党は「数千億円のコストがかかる」と批判した。だが、この幹部は「経済情勢や人口動態などさまざまな不確定要素がある。具体的な効果額やコストを出すことなんてできるはずがない」と指摘し、両者の対立が激しくなったことで「論点がずれてしまった」と嘆く。
▽自治体連携、議論継続を
都構想を巡る議論を識者はどう見たのか。
日本総研の若林厚仁・関西経済研究センター長は「維新は二重行政の解消や広域行政の一元化を掲げてきたが、それだけで経済指標が跳ね上がるわけではない」と話す。
実際、大阪維新が大阪府知事と大阪市長の両ポストを独占するようになった後の２０１２年以降も、大阪府域の経済成長率は全国平均を下回る傾向が続いた。１７年に全国平均を超えたのはインバウンド（訪日外国人客）の急増が背景にある。
「府市と経済界が共同出資する大阪観光局の設立がインバウンド効果を底上げした」と一定評価し、「今までと同じ行政運営ではダメだという危機感は理解できる。維新だけでなく他党も含め、都構想に代わる成長戦略を示してほしい」と語った。
神戸大の砂原庸介教授（行政学）は「道府県と政令指定都市の対立という課題は確かにあるが、都構想のように自治体の区域や権限配分の変更で解決しようというのはコストが大きすぎる」と指摘する。
大都市の問題を解消するためには「自治体間の連携」が鍵になると言う砂原教授。「維新は府市の首長を掌握することで、政党を軸に自治体が連携できることを実証した。こうした形で、政党が地域の意思決定に責任を持ち、存続していく仕組みを用意することが重要だ」と話している。
大阪維新襲う「松井ロス」 都構想再否決、常勝戦略にほころびも
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